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两会说环保丨构建系统化、权威性的环境法治体系——全国人大代表方敏专访(中国环境报)

发布日期:2021-03-11

      “开展环境(jing)(jing)法(fa)典编纂正当(dang)其时。”今年全国两(liang)会,全国人(ren)大代表、浙(zhe)江省(sheng)生态环境(jing)(jing)厅(ting)厅(ting)长方(fang)敏带(dai)来了《关于编纂环境(jing)(jing)法(fa)典的建议》。

      为(wei)何要编撰环境法典?目前有哪(na)些(xie)基础?应考虑哪(na)些(xie)内容(rong)?针对这些(xie)问题(ti),方敏接受了本报记(ji)者专访。

      当前环境(jing)立法存在哪些不足?

      “随着机(ji)构改革完成和(he)生(sheng)(sheng)态文明体制改革的(de)逐步深(shen)入,当(dang)前环境(jing)保护的(de)立(li)法模式(shi)已不能很(hen)好地适应(ying)系(xi)统性解决生(sheng)(sheng)态环境(jing)问题的(de)需要,生(sheng)(sheng)态环境(jing)治(zhi)理体系(xi)和(he)治(zhi)理能力现代(dai)化迫(po)切需要环境(jing)立(li)法的(de)支(zhi)撑。”方敏说。

      在她(ta)看来,目(mu)前环境立法上存(cun)在的不足,首(shou)先表现在《环境保护法》基(ji)本法地(di)位尚未完全确立。

      新修订的《环境保护法(fa)》由全国人大常委(wei)会通过,虽然在(zai)立法(fa)说(shuo)明中体现了其基(ji)础性(xing)的地(di)位(wei),但(dan)严格来说(shuo)难以归类(lei)为基(ji)本法(fa)。

      “这一(yi)方(fang)(fang)面(mian)导致(zhi)《环境(jing)保护(hu)法(fa)(fa)(fa)》与(yu)《大气污染防治法(fa)(fa)(fa)》等单行法(fa)(fa)(fa)之(zhi)间(jian)缺乏(fa)确(que)定的(de)效(xiao)力等级,有关制(zhi)度设计需要在各单行法(fa)(fa)(fa)中重(zhong)复明确(que)。另一(yi)方(fang)(fang)面(mian)也导致(zhi)《环境(jing)保护(hu)法(fa)(fa)(fa)》在效(xiao)力位阶上难以与(yu)民商法(fa)(fa)(fa)、经济法(fa)(fa)(fa)等相互协(xie)调,较难实现环境(jing)保护(hu)优先(xian)的(de)价值目标。”方(fang)(fang)敏说。

      2020年,浙(zhe)江省对现行(xing)省级(ji)环境(jing)保护法(fa)规(gui)规(gui)章(zhang)进行(xing)了全(quan)面(mian)清(qing)理,发现11部(bu)(bu)地方性法(fa)规(gui)、5部(bu)(bu)政府规(gui)章(zhang)均需要根(gen)据上位法(fa)修(xiu)(xiu)订(ding)的内容进行(xing)全(quan)面(mian)修(xiu)(xiu)订(ding)或(huo)修(xiu)(xiu)改部(bu)(bu)分条款。

      其次,因(yin)为现(xian)行环(huan)境法(fa)律(lv)体系(xi)将整体生态环(huan)境按照要素和区域(yu)进行划分,有时会呈现(xian)碎片化、相(xiang)互重(zhong)叠乃至(zhi)不(bu)一致(zhi)的状态。

      “所以各污染防治单行法的(de)篇章结构乃(nai)至条文内容相差不是(shi)很大,各省(sheng)的(de)实(shi)施条例或者实(shi)施细则(ze)也(ye)无(wu)法突(tu)破上位法规(gui)定(ding),加之立法时间存在先(xian)后,不同(tong)(tong)法律(lv)之间对于(yu)同(tong)(tong)一(yi)问题(ti)的(de)规(gui)定(ding)有时是(shi)不一(yi)致的(de),在环(huan)境法律(lv)的(de)执行和(he)适用时常碰到难题(ti)。”方(fang)敏说。

      除此之外,法律修改的(de)滞后性也值得关注(zhu)。我国实行立法规划和(he)年度(du)(du)立法计划制度(du)(du),全(quan)国人大及地方人大任期内通过的(de)法律极其有(you)限。

      “环(huan)境法律(lv)(lv)(lv)体系较为庞大,当一部法律(lv)(lv)(lv)修(xiu)订时(shi),其他法律(lv)(lv)(lv)没有(you)进行(xing)‘一揽子(zi)’修(xiu)订,容易造成法律(lv)(lv)(lv)规定的不一致(zhi),从而导致(zhi)出现(xian)法律(lv)(lv)(lv)适用难题。”方敏说。

      有机整合环境法律,增(zeng)强可操作性和内在统一性

      “正是基(ji)于(yu)以(yi)上考(kao)虑,所以(yi)我(wo)建(jian)议要(yao)开展环(huan)境(jing)法(fa)典的编撰。”方敏表示,要(yao)贯(guan)彻落(luo)实习(xi)近平(ping)生(sheng)态文明(ming)思想、习(xi)近平(ping)法(fa)治思想,凝练巩固生(sheng)态文明(ming)体(ti)(ti)制改革和机构(gou)改革成果,构(gou)建(jian)系统(tong)化(hua)、权威(wei)性的环(huan)境(jing)法(fa)治体(ti)(ti)系,开展相关工作。

      一(yi)是构(gou)建统一(yi)的(de)环境立法(fa)(fa)体系。借鉴民法(fa)(fa)典编纂路径和方式,采取“总则—分编”结构(gou)。在总则中,规定(ding)生态环境领域具有(you)普遍适用性和引领性制度;在各分编中,整合现行(xing)的(de)污染防(fang)治单行(xing)法(fa)(fa),以不同主题(ti)的(de)形式对各事项加以详细规定(ding)。

      “要通过(guo)对(dui)环境(jing)法(fa)(fa)基本(ben)原则、概念、制度和(he)程序(xu)的重新梳理、简(jian)化和(he)明(ming)确,规(gui)定各(ge)具(ju)体规(gui)范的位置和(he)适用条件,将环境(jing)法(fa)(fa)律有机整合在(zai)一个法(fa)(fa)律文(wen)本(ben)中,提高环境(jing)法(fa)(fa)的可(ke)操作性和(he)内在(zai)统一性。”方敏说。

      二是填补现行环境法(fa)律体系空白。方(fang)敏(min)表示,要坚持“抓住问题导向,回应社会关(guan)切,反映时代特点”的(de)理(li)念,在(zai)碳达峰碳中和、光污(wu)染治理(li)等新兴领域对行业、企业、地方(fang)政府提出明确要求(qiu),保(bao)障和推动措施落地。探索生态修(xiu)复、连带责任、惩罚性赔偿等新型责任承担机制。

      三是回应环(huan)境管理(li)现(xian)实需要。方敏建议从现(xian)行生态(tai)环(huan)境行政(zheng)管理(li)体(ti)制(zhi)的现(xian)状出(chu)发,及时回应现(xian)实需要,为生态(tai)环(huan)境管理(li)提供有力的制(zhi)度依据和指导规范(fan)。

      具体(ti)来说,在生(sheng)态(tai)环境(jing)行(xing)(xing)政许可、监督等方(fang)面(mian)(mian)实现行(xing)(xing)政程序(xu)的相对(dui)统一;在生(sheng)态(tai)环境(jing)行(xing)(xing)政执法(fa)方(fang)面(mian)(mian)综合考虑环境(jing)执法(fa)主体(ti)权限,进一步(bu)提升生(sheng)态(tai)环境(jing)执法(fa)综合化水平,推(tui)动执法(fa)权限向基(ji)层延伸;在生(sheng)态(tai)环境(jing)责任(ren)追究方(fang)面(mian)(mian)通盘考虑各种(zhong)不同类型的法(fa)律责任(ren),实现行(xing)(xing)政监管(guan)手段与一般民(min)事诉(su)讼、公益诉(su)讼等法(fa)律机制的协调配合。

      四是加(jia)强(qiang)生态(tai)文明(ming)体制(zhi)改(gai)革法制(zhi)保障,将近年(nian)来生态(tai)文明(ming)体制(zhi)改(gai)革中(zhong)的好(hao)经验、好(hao)做法上升(sheng)为(wei)法律(lv)制(zhi)度。

      “加快推动生(sheng)态(tai)环境(jing)损害赔偿、生(sheng)态(tai)保(bao)护红线、生(sheng)态(tai)补偿、环保(bao)信用评价(jia)、环境(jing)污染(ran)责(ze)任(ren)保(bao)险、排(pai)污权交易、跨区域生(sheng)态(tai)环境(jing)污染(ran)事件协调机(ji)制等上升为法律条款,确保(bao)重(zhong)大改革措(cuo)施于法有据。”方敏(min)建议。

      对于开展(zhan)环境法(fa)典编纂(zuan)的基础,方敏也向(xiang)记(ji)者进行了(le)介绍。

      她介绍说,在习近(jin)平生(sheng)(sheng)态文(wen)明思想的(de)指引下,我国(guo)的(de)生(sheng)(sheng)态环(huan)(huan)境(jing)立(li)法(fa)(fa)已经有(you)了长足进步。生(sheng)(sheng)态文(wen)明和建设美丽中国(guo)写入宪法(fa)(fa),全国(guo)人大(da)常委(wei)会制(zhi)定(ding)或(huo)修订出台了《环(huan)(huan)境(jing)保护法(fa)(fa)》等十余(yu)件(jian)(jian)环(huan)(huan)境(jing)保护法(fa)(fa)律(lv),国(guo)务院(yuan)制(zhi)定(ding)出台的(de)环(huan)(huan)保行(xing)政(zheng)法(fa)(fa)规(gui)(gui)有(you)40件(jian)(jian),生(sheng)(sheng)态环(huan)(huan)境(jing)等部门(men)出台的(de)规(gui)(gui)章有(you)数百件(jian)(jian),还(hai)有(you)数量相当庞大(da)的(de)地方(fang)性法(fa)(fa)规(gui)(gui)、规(gui)(gui)章。近(jin)年来(lai),形(xing)成了以(yi)《环(huan)(huan)境(jing)保护法(fa)(fa)》为统领(ling),以(yi)行(xing)政(zheng)法(fa)(fa)规(gui)(gui)、部门(men)规(gui)(gui)章和地方(fang)性立(li)法(fa)(fa)为补充的(de)立(li)法(fa)(fa)体系。

      此外,新一(yi)轮的机(ji)构改(gai)革,将分散在发展(zhan)改(gai)革、国(guo)土资源、水利、农业(ye)、海洋等各(ge)(ge)部门(men)(men)的环境(jing)保护(hu)职责调整到一(yi)个部门(men)(men),组建新的生态(tai)环境(jing)部门(men)(men),统一(yi)行(xing)使监(jian)管城(cheng)乡(xiang)各(ge)(ge)类污(wu)染排放(fang)和行(xing)政执法职责,进一(yi)步理顺了我(wo)国(guo)生态(tai)环境(jing)监(jian)管体制(zhi)。

      “编纂环(huan)境法(fa)典的法(fa)律(lv)基础、立法(fa)条(tiao)件、组织条(tiao)件都已(yi)经具(ju)备。”方(fang)敏最(zui)后表示。

来(lai)源:中国环境(jing)报  记者(zhe):童(tong)克难(nan)